АМЕРИКАНСКАЯ ИСТОРИОГРАФИЯ  НАЧАЛА  90-Х  ГОДОВ  XX  В.

В ПОИСКАХ  НОВОЙ  ПОЛИТИЧЕСКОЙ  СИНТЕЗИРУЮЩЕЙ  КОНЦЕПЦИИ:

"ЭРЫ РАЗДЕЛЕННОГО  ПРАВЛЕНИЯ"

 

  Лапшина И.К.

 

 

олгое время наиболее влиятельной синтезирующей схемой политического процесса в американской историографии являлась теория партийных перегруппировок. Реалии жизни поколебали былую незыблемость ее позиций. Как пишет М.Фиорина в примечательной статье "Эра разделенного правления", "теория перегруппировок - по крайнем мере в классическом понимании - представляется мертвой концепцией ... Американская политика существенно изменилась за последнюю чертверть века. В частности, мы оказались в устойчивой ситуации "разделенного правления", которая рассматривается уже не как отклонение от нормы, а, скорее, как данное политической жизни"¹. Под вопрос были также поставлены концепции ответствен­ного партийного правления и принципиального отличия двухпартий­ных и многопартийных систем.

Разделенное правление приобрело характер повторяющейся модели государственного управления в США как на национальном уровне, так и на уровне штатов во второй половине XX в. Однако она не была чуждой и для более ранних периодов американской истории. В XIX в. разделенное правление, понимаемое как установление разнопартийного контроля над исполнительной и законодательной ветвями, складывалось четыре раза, а в первой половине XX в. - еще дважды. "Полуразделенное правление" (контроль оппозиционной президенту партии устанавливается над одной из палат конгресса) имело место за указанный период 12 раз. В послевоенное время частота повторения ситуации и возрастание тенденции "раздельного голосования" становятся особенно поразительными. С 1946 по 1992 г. нация 30 лет жила в условиях разделенного правления, а число "раздельно голосующих" к концу 80-х годов XX в. достигло 34% по сравнению с 11% в 1944 г.² Кроме того 3/4 американцев проживают в штатах, где также имеет место разнопартийный контроль над креслом губернатора и легислатурой³.

Неудивительно постепенное  повышение научного интереса к данной теме. К середине 80-х годов для американских историков и политологов стало очевидным, что разделенное правление отнюдь не "случайность" в политической практике XX в., а, скорее, ее норма, и с ним связано понимание и решение ряда вопросов политической жизни США. Нельзя сказать, что ранее проблема разделенного правления не была замечена американской историогра­фией. В монографиях Дж.М.Бернса, Д.Трумэна, Дж.Сандквиста, Р.Рипли и др. высказывались различные мнения по поводу поведения партии большинства в конгрессе в этой ситуации. Предметом специального анализа она стала в небольшой по объему работе Г.Гордона "Законодательный процесс и разделенное правление"⁴, где автор подробно рассмотрел прохождение закона о жилищном строительстве 1959 г. в конгрессе. И все-таки тема находилась на периферии исследова­тельского интереса. Трудно было предположить, что именно в связи с ней будет поставлен вопрос о поиске новой синтезирующей концепции закономерностей политического процесса США, которая могла бы заменить теорию партийных перегруппировок, оказавшуюся безрезуль­тативной в объяснении современной ситуации⁵.

С середины 80-х годов в американской историографии неуклонно возрастает число интересных публикаций, поставивших разделенное правление в центр научных изысканий. Среди них выделяются статьи Дж.Сандквиста, Л.Катлера, М.Фиорины, Д.Мэйхью, работы Г.Джекобсона и Д.Мэйхью⁶, коллективные монографии под редакцией Г.Кокса, С.Кэрнелла, Дж.Тербера⁷. В декабре 1991 г. журнал Американ­ской ассоциации политических наук "Политическая наука и политика" в качестве специального вопроса выделил тему "Разделен­ное правление и проблема конституционной реформы".

Исследование ситуации разделенного правления в американской историографии ведется по двумя основным направлениям:

1) установление причин его возникновения;

2) оценка возможных последствий для деятельности государственного механизма.

Рассмотрение этих достаточно специальных вопросов ставится в контекст более широких проблем, среди которых выделяются следующие: соответствие американских политических институтов и традиций, сформировавшихся в конце XVIII в., требованиям внутриполитической и международной ситуации конца XX в.; кризис американской модели народовластия; рост отчужденности граждан от представителей власти; новые тенденции в поведении электора­та; система управления на уровне штатов.

К причинам возникновения разделенного правления американские исследователи относят ряд факторов: институциональный, отсутствие национального консенсуса, упадок партий, недостаточно эффективное политическое руководство, рациональный выбор избирателей. Особое внимание в объяснении ситуации привлекает феномен так называемого "раздельного голосования". По мнению М.Фиорины, чтобы понять причины складывания разделенного правления, необходимо ответить на два вопроса: 1) почему так называемое "раздельное голосова­ние" резко возросло в период с середины 60-х до середины 70-х годов; 2) почему голоса делятся между президентом-республиканцем и конгрессменами-демократами?⁸ Исследование поведения голосующих в связи с анализом разделенного правления позволило поставить под сомнение некоторые устоявшиеся точки зрения на течение избирательного процесса, высказываемые не только в специальной литературе.

Традиционно большинство американских политологов склонялось к мнению, что сложившаяся практика определения избирательных округов и финансирования кампаний ставят в заведомо предпочтительное положение демократов. Этот тезис представляется ошибочным Г.Джекобсону, который в работе "Поведение электората и происхождение разделенного правления" пытается доказать, что потери республиканцев в одних штатах вполне компенсируются их приобретениями в других⁹.

Критика была высказана и в отношении распространенного убеждения, что новичку намного труднее победить на выборах по сравнению с переизбираемыми лицами, располагающими штатом оплачиваемых помощников, обладающими большими возможностями по сбору средств и другими преимуществами. Тогда партия, имеющая большее число мест в конгрессе (а таковой чаще выступает демократическая), заведомо гарантирует себе повторение успеха.

Интересно, что возрастание числа переизбираемых лиц и случаев "раздельного голосования" действительно одинаково приходится на середину 60-х годов. Однако доказать взаимозависимость двух явлений, по мнению М.Фиорины, достаточно сложно. "Возможно, - пишет он, - демократам просто повезло, что они имели большинство в конгрессе в 60-е годы, когда менялась техническая база ведения кампаний, начала ослабевать партийная привязанность избирателей и шло приспособление обеих партий к новым условиям"¹⁰. Результа­ты, полученные Г.Джекобсоном, показывают, что многие политики-демократы, переизбиравшиеся в середине 60-х годов, потерпели поражение¹¹. Автор обратил внимание и на то, что тенденцией политического процесса послевоенного периода стало обострение борьбы за так называемые "открытые места". Успех в ней сопутство­вал представителям демократичес­кой партии, занявшим с 1968 г. 27,6% республиканских "открытых мест" и проигравшим 19,9% своих. Однако в палате представителей 1990 г. только 26 конгрес­сменов-демократов из 260 были избраны до 1968 г., более половины пришло в конгресс не ранее 1980 г. Тревоги по поводу неизменнос­ти состава палаты представителей, считает Г.Джекобсон, сильно преувеличены, поскольку большинство демократов и республиканцев появилось здесь только при Р.Рейгане¹².

Г.Джекобсон предложил искать ответы на причины возникновения разделенного правления в тех новых тенденциях, которые все больше, на его взгляд, определяют избирательный процесс в США. Среди них - возрастание значения личности кандидатов и повышение требовательности к ним со стороны избирателей. В этих условиях основной причиной неудач республиканцев была их неспособ­ность набрать необходимую критическую массу талантливых и привлекательных лиц¹³.

Возникновению разделенного правления способствует и противоречивость позиций избирателей. Считается, что республиканцы могут лучше справиться с проблемами инфляции, бюджетного дефицита, обороны, а демократы - с безработицей, вопросами социального обеспечения, образования, защитой интересов фермерства. Образ республиканской партии совпадает с ожиданиями в отношении президентской власти - обеспечение национальных приоритетов. От конгрессменов избиратели ждут защиты их непосредственных интересов. Этой роли более соответствуют демократы¹⁴. Кроме того, избранию демократа на пост президента мешает восприятие партии как подчиненной "специальным интересам" профсоюзов, этнических меньшинств, феминистов, либеральных активистов. Налет "либерализма" в ее политике воспринимается как недостаточная приверженность закону у себя дома и американским интересам за границей¹⁵.

В американской историографии критически рассмотрено и предположение о намеренном раздельном голосовании избирателей. Оно особенно прочно укоренилось в политических обзорах прессы, тем более что результаты опросов общественного мнения показывают позитивную настроенность граждан в отношении разделенного правления. В октябре 1990 г. 67% американцев высказывалось за разделенное правление как предотвращающее слишком большое усиление одной из ветвей власти¹⁶. По мнению М.Фиорины, многие суждения, высказываемые в связи с анализом данного фактора, имеют под собой основание, однако нет ни одного исследования, где была бы убедительно показана связь между убеждениями и настроениями избирателей и их поведением на выборах¹⁷.

Ситуация на уровне штатов как части общекультурного контекста свидетельствует, что разделенное правление - феномен не только национальной политики и его объяснение требует более широких обобщений. Возможно, оно свидетельствует о постепенном снижении способности республиканцев вести борьбу за законодательную власть ¹⁸.

Таким образом, обсуждение причин возникновения разделенного правления в американской литературе носит во многом предположительный характер, как и рассуждения по поводу влияния данной ситуации на функционирование государственного механизма. Спектр высказываемых мнений достаточно широк. В свое время Д.Трумэн, Дж.М.Бернс, Р.Рипли сомневались в результативности деятельности партии большинства в конгрессе в этих условиях¹⁹, а Г.Гордон считал возможным возникновение "тупика" во взаимоотноше­ниях президента и конгресса²⁰. О предпочтительности ситуации однопартийного контроля писали Дж.Сандквист, Л.Катлер и др. Дж.Сандквист отмечал, что эффективность никогда не была сильной стороной американского правительства и только объединяю­щая роль партий делала систему работоспособной. "Разделенное правление побуждает каждую ветвь добиваться поражения своего контрагента"²¹.

Большинство авторов публикаций начала 90-х годов не склонны переоценивать степень воздействия разделенного правления на систему государственного управления в США. По мнению М.Петракка, оно не представляет той важности, какую ему придают реформаторы²². К подобной точке зрения склоняются Д.Менифи, Г.Джекобсон, Дж.Тербер. Д.Менифи полагает, что из разделенного правления сделали "козла отпущения" дабы затушевать бездеятельность власти ²³. Особый интерес представляет исследование, предпринятое Д.Мэйхью²⁴. Автор проанализировал 31 случай гласных конгрес­совских расследований и 267 случаев принятия наиболее известных законоп­роектов. По его мнению, результа­тивность конгрессов не зависела от ситуаций однопартийного или разнопар­тийного контроля над ветвями правления. Почему? "На этот вопрос, - пишет Мэйхью, - еще предстоит ответить". Возможно, это связано с особенностями политического режима США, оказывающего на поведение конгрессме­нов большее влияние, чем их партийная принадлежность²⁵.

Дж.Тербер также обратил внимание на то, что президентства Р.Никсона и Дж.Форда, протекавшие в условиях разделенного правления, оказались одними из наиболее плодотворных в плане принятия важных законопроектов²⁶. Он считает, что на данный момент нет убедительных свидетельств тому, что разделенное правление мешает нормальному осуществлению бюджетной политики, принятию законов или проведению конгрессовских расследований. М.Фиорина допускает, что рассматриваемая ситуация способна, вопреки ожиданиям, стимулировать законодательный  процесс²⁷. Соглашаясь с мнением Дж.Сандквиста о том, что разделенное правление обостряет проблему "ответственности" в американской политической системе, он обратил внимание и на другую сторону вопроса. Разделенное правление может уменьшить возможность правительства по достижению результатов, направленных на благо общества, но оно же может и уберечь общество от нежелательных последствий деятельности правительства²⁸.

Обращение к ситуации разделенного правления ставит под вопрос ряд устоявшихся концепций в политической науке и открывает новые перспективы в исследованиях. Применимы ли к современной ситуации идеи ответственного партийного правления? Продолжает ли оно оставаться оптимальной моделью системы политического управления США конца XX в.? Верна ли традицион­ная характеристика двухпартийной системы? Не преувеличена ли степень ее отличия от многопартийной? М.Фиорина считает, что разделенное правление как тип коалиционного правительства показывает, что между двухпартийной системой и многопартийной намного больше общих моментов, чем это виделось ранее. В частности, выбор, осуществляемый избирателем при голосовании в условиях двухпар­тийной системы, не менее сложен, чем в многопартийной, а особенности политического курса определяются не столько типом системы, сколько характером достигаемых компромиссов в процессе его выработки²⁹.

Обозначив разделенное правление как серьезную проблему, американская историография не предложила пока убедительного ответа ни на один из поставленных вопросов: какие факторы определяют его возникновение, каково его влияние на деятельность государственного механизма, возможен ли тупик во взаимоотношениях двух ветвей правления, насколько значимы последствия ситуации, что отличает ее от ситуации однопартийного контроля? Наконец, какая синтезирующая теория может быть предложена взамен пошатнувшихся концепций? Очевидна необходимость проведения дальнейших исследований этой проблемы, ставшей, по выражению Дж.Сандквиста, "интеллектуальным вызовом американской политической науке"³⁰.